我國當(dāng)前推行PPP需要關(guān)注的幾個問題

目前我國各級政府正在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作模式（以下簡稱PPP）。從實踐看，以下幾個問題是PPP健康發(fā)展的關(guān)鍵，應(yīng)引起高度重視。

一是PPP的適用范圍。我國40年來的經(jīng)濟改革是從競爭性領(lǐng)域開始的，通過發(fā)揮市場在資源配置中的作用，取得了巨大成就。黨的十八大以來，我國又將市場對資源配置的作用引入到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，推行PPP，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量與效率。這有助于提高我國經(jīng)濟的市場化水平，對推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和高質(zhì)量發(fā)展具有非常重大的意義。但在實踐中，一些地方出現(xiàn)了政府全額付費項目太多等問題，對此應(yīng)引起關(guān)注。這一問題的出現(xiàn)與PPP的適用范圍定位不清有很大關(guān)系。社會產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品，私人產(chǎn)品具有排他性和競爭性，由市場提供最有效率；公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，市場不能提供或提供不足，只能由政府提供。但是，政府提供公共產(chǎn)品不等于政府直接生產(chǎn)全部公共產(chǎn)品，其中純公共產(chǎn)品只能由政府直接生產(chǎn)和提供，準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)可引入市場機制，由社會資本生產(chǎn)，其供給效率大大優(yōu)于政府直接生產(chǎn)。因為純公共產(chǎn)品沒有收益，如果采用PPP，政府對社會資本不僅要補償公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，而且還要給予一定的利潤補助，政府付出的總成本大于政府直接生產(chǎn)成本。而準公共產(chǎn)品，有一定的使用者付費收入，如果采取PPP，政府僅給予一定的補貼，社會資本就可以獲得社會平均利潤，而且社會資本生產(chǎn)準公共產(chǎn)品還能大大降低生產(chǎn)和運營成本。因此，PPP適用范圍應(yīng)當(dāng)是準公共產(chǎn)品領(lǐng)域，也就是使用者付費的公共產(chǎn)品領(lǐng)域，具體講，就是能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等準公共產(chǎn)品領(lǐng)域。

二是風(fēng)險分擔(dān)問題。PPP成功的關(guān)鍵是要按照激勵相容原則，建立起合理的利益分享和風(fēng)險分擔(dān)機制，發(fā)揮政府與社會資本各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和社會福利的最大化。PPP項目投資運營周期長、技術(shù)復(fù)雜、投資大，不確定因素多，為此必須在政府和社會資本之間建立起合理的風(fēng)險分擔(dān)機制。風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)堅持以下原則：一是風(fēng)險與收益對等。即權(quán)利與義務(wù)對等，如果一方負有承擔(dān)風(fēng)險的義務(wù)，那么就必須享有獲得該風(fēng)險所對應(yīng)的收益權(quán)利。二是有效控制。將風(fēng)險分擔(dān)給花費最小成本并能最有效控制風(fēng)險的參與者，以達到群體效益最優(yōu)。三是量力而行。承擔(dān)的風(fēng)險要和參與方的能力相適應(yīng)，要有上限。如果一方承擔(dān)了其無法承擔(dān)的風(fēng)險，就會缺乏控制能力；如果某些風(fēng)險比之前估計的高很多，就不能讓某一方單獨承擔(dān)那些放大的風(fēng)險，否則將影響其積極性。四是動態(tài)調(diào)整。PPP項目運作是一個動態(tài)的過程，隨著項目的推進，外部環(huán)境會發(fā)生變化，風(fēng)險分擔(dān)也應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整。按照以上原則，PPP的政治、法律等政策風(fēng)險，私營機構(gòu)承擔(dān)不了，而政府最有能力承擔(dān)，就應(yīng)由政府承擔(dān)。建設(shè)風(fēng)險產(chǎn)生在項目建設(shè)過程中，社會資本最有能力控制，就應(yīng)由社會資本承擔(dān)。經(jīng)營管理風(fēng)險，由于社會資本追求利潤最大化的屬性，其管理運營能力大大強于政府，應(yīng)分配給社會資本。

三是財政承受能力問題。在PPP項目中，政府的責(zé)任主要是市場準入、公共產(chǎn)品和服務(wù)的定價、財政補貼、績效監(jiān)管等，項目的融資、建設(shè)、運營全部由社會資本承擔(dān)。從短期看，推行PPP可以減輕政府當(dāng)期財政支出壓力，但從長期看，政府必須承擔(dān)因財政補貼等形成的支出責(zé)任，而且支出責(zé)任必須控制在財政承受能力之內(nèi)。PPP項目生命周期長達20～30年，涉及的財政支出責(zé)任包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。財政承受能力是識別、測算PPP項目的各項財政支出責(zé)任，評估項目實施是否超過當(dāng)前及今后年度財力承受范圍的重要指標，是PPP項目能否實施的“安全閥”。我國現(xiàn)行政府會計以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，只將政府年度現(xiàn)金收付確認為當(dāng)期財政收入、支出和收支缺口，無法全面反映政府的資產(chǎn)和負債。這種政府會計制度可能會導(dǎo)致一些地方政府不顧財政承受能力，大規(guī)模上PPP項目，形成大量隱性債務(wù)，將支出責(zé)任留給后屆政府。為此，一是應(yīng)加快政府會計制度改革，編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，強化立法機關(guān)對中長期的政府資產(chǎn)和負債的審查監(jiān)督，從制度上消除財政機會主義。二是應(yīng)引入第三方機構(gòu)，對政府財政承受能力論證報告進行再評審，建立責(zé)任倒查機制。三是加大相關(guān)信息公開力度，強化社會監(jiān)督。

四是法制化問題。黨的十八大以來，通過PPP合作，市場配置資源的領(lǐng)域逐漸從競爭性領(lǐng)域擴展到公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。這對我國深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。與此同時，也應(yīng)看到實踐中還存在一些問題，比如PPP合作項目決策不夠嚴謹，合作范圍有泛化傾向；市場準入需要進一步開放，民營資本參與度需要不斷提高等。這些問題的存在，與PPP立法滯后有很大關(guān)系。目前除了采購法及招標投標法外，其他與PPP相關(guān)的都是各部委的部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件。為保障PPP健康發(fā)展，特別需要加快制定專門的行政法規(guī)，待條件成熟后上升為法律。（作者：翁玉蓮，系西北大學(xué)新聞傳播學(xué)院副教授）

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。