土地使用權到期后咋辦 專家建議用稅收替代出讓金

4月下旬，“溫州土地使用權到期”事件持續(xù)發(fā)酵，在學界及網(wǎng)絡引發(fā)諸多討論，截至目前，仍無定論。

據(jù)溫州日報披露，當?shù)赜胁糠志用竦姆课萃恋刈C使用年限已經(jīng)到期，經(jīng)過向國土部門咨詢，如果要續(xù)期，需要花費近20萬元重新購買土地使用權。

溫州市國土資源局土地利用管理處處長張少清解釋，由于國家對續(xù)期問題沒有具體實施細則，他們只能參照國有土地出讓的辦法，先由第三方評估機構評估土地價格，根據(jù)單位地價或折算出樓面地價，算出總的土地出讓金，重新簽訂國有土地使用權出讓合同。

此事迅速成為新聞焦點，此后，溫州市國土局聲稱，“土地續(xù)期需繳納高額出讓金”系媒體“誤讀”，但同時表示，溫州的做法全部在法律的框架內(nèi)。

學界對于土地使用權到期后是否續(xù)費，以及如何續(xù)費的問題也展開了討論，討論主要集中于對《物權法》第149條規(guī)定的“住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續(xù)期”如何理解。

土地出讓制度“后遺癥”

此次溫州土地使用權到期事件，將上世紀80年代城市土地改革過程中的問題暴露了出來，浙江大學公共管理學院土地管理系副教授汪暉如此認為。

1988年，深圳在全國范圍內(nèi)率先開展了土地所有權與使用權分離，以土地有償使用轉讓為主要特征的土地產(chǎn)權制度改革，隨后這種模式被推廣至全國。

該模式的源頭為香港，而香港采取此種做法的原因與自身特定的歷史背景相關。

19世紀英國殖民香港期間，香港的土地與英聯(lián)邦的其他國家一樣，屬于英王所有，政府只能以出租的方式將土地的使用權租給承租人，租期確定為75年，期滿后可再續(xù)租75年租約，同時按照新標準支付土地租金，以保證政府可以與承租人一同分享土地升值收益。

之所以學習香港的做法，原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源回憶：“上世紀80年代初期，我國要進行大規(guī)模建設但是沒有資金來源，香港企業(yè)家霍英東向政府建議土地有償出讓，這成為了土地財政的先聲。”

目前在溫州，20年土地使用權到期的這批土地，恰恰是當年土地改革的產(chǎn)物。

1990年5月19日，國務院宣布建立城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓制度。按照溫州市國土局的說法，在政策實行初期，為了順利推進國有土地使用權出讓，居住用地在不超過最高年限的前提下，按20年到70年分成幾檔，由受讓方自行選擇，并辦理出讓手續(xù)，交納相應的土地出讓金。

溫州國土局解釋稱，分檔的初衷是為了顧及市民的經(jīng)濟承受能力。

反觀當時的土地改革，汪暉指出：“1997年對港英政府來說是大限，所以其在香港實行有期限使用權。這是殖民者在殖民地實行的土地制度，并不適合主權國家。”

但在當時，土地改革并無先例可循，鄭振源表示：“政府也是在摸著石頭過河。”

同一時期，歐美多數(shù)國家實施土地私有制，可在地產(chǎn)市場自由買賣，價格由市場的供求關系決定。但早在1982年全國人大通過修訂的憲法，第10條就規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”。

在當時的政治、經(jīng)濟背景下，香港模式似乎是最現(xiàn)實的選擇。

據(jù)鄭振源介紹，改革開放后出現(xiàn)外企、私企等多種經(jīng)濟成分，對于這些企業(yè)，國家不能無償劃撥土地，因此在維持土地公有制的前提下，只能采取收取土地出讓金的辦法，而這種方法經(jīng)過法律固化，涵蓋了住宅建設用地。

溫州房屋土地使用權到期并非首個案例，全國范圍內(nèi)短期出讓引發(fā)的后續(xù)問題已顯露。在深圳，1980年開始建設的國商大廈是全國第一棟商用寫字樓，土地使用權只有20年，到2001年12月31日截止。

2004年，深圳出臺《深圳到期房產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》，對這一“歷史遺留問題”進行了解釋：到期房地產(chǎn)，業(yè)主需繼續(xù)使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則，延長土地使用年期，在剩余年期（國家規(guī)定的最長使用年期減去已使用年期）范圍內(nèi)約定年期的，補繳地價數(shù)額為公告基準地價的35%，并按約定年期一次性支付。到期不辦理續(xù)期或申請未獲準，則原有土地使用權無償收回。

此外，青島同樣出現(xiàn)了20年使用權的情況，采取的解決方法是以區(qū)域過去一年的平均地價為計算標準，以基準地價的60%補交土地出讓金。

與溫州不同，深圳與青島都得以“平穩(wěn)過渡”，究其原因，深圳、青島續(xù)期收費依據(jù)的是當?shù)氐墓婊鶞实貎r，而溫州提出的是市場評估地價，其續(xù)期費用遠超深圳、青島，從而引發(fā)關注，并使公眾關心70年使用權到期后將如何處理等一系列問題。

但是綜合深圳與青島的做法，不難發(fā)現(xiàn)地方政府續(xù)期繳費的法律依據(jù)均是《城市房地產(chǎn)管理法》，并非《物權法》。對此，蘇州大學王健法學院副教授程雪陽指出，《物權法》是上位法，且相較《城市房地產(chǎn)管理法》是新法，相關行為應遵循《物權法》的規(guī)定。

鄭振源認為，深圳、青島的做法并沒有報請全國人大常委會批準，因此“不應被認可。”但對于《物權法》第149條“自動續(xù)期”的規(guī)定，多名研究土地制度的學者表示，這一條款對續(xù)期是否繳費、續(xù)多長時間表述模糊。

“自動續(xù)期”何解

4月20日上午，包括中國政法大學終身教授江平、應松年，參與《物權法》制定的全國人大常委會法工委民法室主任姚紅、原副主任扈紀華在內(nèi)的20余位法學專家，就住宅建設用地使用權期限屆滿續(xù)期的法律問題進行討論，討論的焦點聚集在《物權法》的遺留問題，即“自動續(xù)期”如何理解，公眾財產(chǎn)權、基本民事權利如何保障等問題。

《物權法》149條在立法時進行過多次修改，從最初的建設用地使用權期滿，建設用地使用權人需繼續(xù)使用土地的，應當在期滿前一年申請續(xù)期，續(xù)期應當支付土地出讓金；到最終版規(guī)定“自動續(xù)期”，并刪去了續(xù)期需支付費用的條文。

對此，參與《物權法》立法的中國社科院學部委員梁慧星指出，當年立法機關之所以作出“自動續(xù)期”的規(guī)定，是鑒于住宅用地使用權續(xù)期后是否支付土地使用費問題，關系廣大群眾的切身利益，需要慎重對待，所以法律當時未作規(guī)定，留待將來根據(jù)實際情況再做慎重研究。

梁慧星認為，結合從原條文刪去的“續(xù)期的期限、土地使用費支付標準和辦法，由國務院規(guī)定”這一句，可知所謂“屆時，可以根據(jù)實際情況再做慎重研究”的主體，是指立法機關（全國人大常委會）自身，而不是國務院或者別的機關。

同樣參與《物權法》立法的中國社科院法學研究所研究員孫憲忠也指出，對土地使用權70年到期以后怎么辦的問題，當時爭議很大。但對于“自動續(xù)期”一說，孫憲忠的理解為，“自動續(xù)期”即無條件續(xù)期，不需要補交費用，也不需要再次辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)，自動地繼續(xù)合法使用土地。

親歷了《物權法》制定的全國人大常委會法工委民法室原副主任扈紀華表示，土地使用權期滿后補交費用與否的問題，法律并未有明確規(guī)定，如果要求續(xù)交土地出讓金，在《物權法》“自動續(xù)期”的前提下，此行為有畫蛇添足之嫌。

扈紀華指出，《物權法》一個重要的指導思想，是保障老百姓(603883,股吧)的房屋所有權及建設用地使用權。“溫州土地使用權到期要求續(xù)交土地出讓金的事情發(fā)生后，我非常吃驚，此種行為與我們當初的立法宗旨并不一致，這不是我們的意愿。”

對于法學家們倡導的“自動續(xù)期”即“免費續(xù)期”的說法，也有一些土地學者指出，維持土地公有制不變是土地改革不可突破的底線之一，如果土地使用權到期后免費續(xù)期，實際上等同于土地私有化，進而會導致國有土地所有權虛化。而且在現(xiàn)實情況中，建設用地的出讓收益是地方政府的主要財政支撐，為基礎設施建設和公共服務配置提供了保障。為此，目前的土地有償使用制度賦予地方政府以土地出讓金的形式獲得土地收益，是國有土地使用權的主要實現(xiàn)形式，國有土地到期后的續(xù)期費用是對現(xiàn)行有償出讓制度的補充和完善，同時可以避免國有資產(chǎn)流失。

這些學者同時提出具體建議，1990年5月19日以前出讓，且出讓年限不足最高年限的，一次性繳納續(xù)期使用費，標準由當?shù)卣鶕?jù)個案實際制定；1990年5月19日以后出讓或者原出讓年限已達最高年限的土地，到期自行續(xù)期或申請續(xù)期得到批準的，可以選擇一次性繳清續(xù)期使用費或按年繳納。對于按年繳納續(xù)期使用費，暫不發(fā)放完全產(chǎn)權的土地使用權征，不允許轉讓和抵押。一次性繳納續(xù)期使用費，應當發(fā)放完全產(chǎn)權的土地使用權證，并允許上市交易和抵押貸款。

中國政法大學終身教授江平表示：“關于《物權法》所涉及的‘自動續(xù)期’是個重大問題，在全國范圍內(nèi)出臺統(tǒng)一的法律解釋已經(jīng)是迫在眉睫了，這個問題不能由地方政府來解釋。”

稅收代替出讓金？

香港對類似問題已有法律規(guī)范和政策指導。

據(jù)規(guī)定，香港土地的租約期限最長只能到2047年，土地承租人可以一次性交清地價，也可以按年繳納新地稅。這兩種方式，在學界被統(tǒng)稱為批租和年租。

對于到期的土地，1997年7月1日以前期滿的土地契約可以續(xù)約；1997年7月1日到期的土地契約可以自動延長至2047年；租賃期限超過1997年7月1日的土地契約依然有效。

在續(xù)期方式上，可實現(xiàn)自動續(xù)期，期限同上一次土地批租年限，但需在土地注冊登記簿上注明。續(xù)期不需補交地價，僅需每年繳納新地稅，標準為年度“差餉”（土地稅）的3%，約為房產(chǎn)年租租金的1.5‰。但年租的土地同樣不允許轉讓、抵押。

但是在中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英看來，香港土地面積小，居民居住條件差，其處理方法并不值得學習。

對此，程雪陽表示認可，并指出，香港的土地續(xù)期制度是導致其土地價格居高不下的原因，此種做法讓居民成為了房奴和地奴。

在事件的處理過程中，溫州市國土局的態(tài)度發(fā)生了改變。4月18日，溫州市國土局的工作人員接受《財經(jīng)》(博客,微博)記者采訪時，表示“不會免費續(xù)期”。4月21日，國土局局長陳景寶則表示沒有這一說法。

此前一天，國土資源部的官方微博發(fā)布信息稱，“4月20日，國土資源部、浙江省國土資源廳組成聯(lián)合調(diào)研組赴浙江省溫州市調(diào)研指導住宅土地使用權20年到期的延長問題。”

截至發(fā)稿時止，對于后續(xù)政策走向的問題，溫州方面均未做出進一步回應。

對于溫州遇到的土地問題，黨國英建議，20年使用權的土地應自動續(xù)期至70年，同時應繳納相應的土地出讓金，否則對于此前繳納70年土地出讓金的居民不公平。但新繳納的出讓金的金額應考慮居民的承受能力，可以按照當年出讓土地使用權時的出讓金水平計算，即當時70年期出讓金的價格減去20年期出讓金價格后的差額，再加上這些年的銀行貸款利息，以此確定業(yè)主應補繳的出讓金金額。

此外，此次溫州土地使用權續(xù)期事件引發(fā)的公眾關注，反映了公眾對70年使用權期限到期后不知將會如何處理的焦慮。對此，黨國英建議，70年土地使用權到期后，可以用稅收替代土地出讓金，其中包括不動產(chǎn)稅、交易稅和土地使用稅。“現(xiàn)在地方政府把地出讓后，會很長時間沒有收入，如果地方政府對土地財政依賴嚴重，會導致出現(xiàn)與民爭利的情況。所以我們可以把此前的出讓收入轉變?yōu)橐环N經(jīng)常性的、穩(wěn)定的、規(guī)范的收入，即稅收。”

多名土地學者對《財經(jīng)》記者表示，應借鑒發(fā)達國家對土地問題的處理方式。

在加拿大，土地稅是根據(jù)不同環(huán)節(jié)進行征稅的，分別對土地的保有和轉移進行征稅。主要包括不動產(chǎn)保有稅、不動產(chǎn)轉讓稅和營業(yè)性不動產(chǎn)稅。除一般不動產(chǎn)稅外，各省都授權市區(qū)政府征收特別稅或費，以彌補地方政府公共設施的開支。

值得注意的是，炮制“香港模式”的英國政府，在其本土并未采用香港的土地續(xù)期制度，而是采用了稅收的方法。英國實行分稅制，與土地有關的稅收有兩大類：中央稅和地方稅。中央稅種中有所得稅、增值稅、遺產(chǎn)稅、印花稅。地方稅種中只有財產(chǎn)稅，其中包括居住用不動產(chǎn)稅和經(jīng)營性不動產(chǎn)稅，這類稅收是目前英國稅收體系中的一個重要組成部分，在增加財政收入、促進土地有效利用、調(diào)節(jié)土地級差收入等方面發(fā)揮作用。

“用稅收承接土地出讓金的做法，肯定是利大于弊。”黨國英表示。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。