專項債券將使收費公路建設進入新發(fā)展階段

近日，財政部和交通運輸部聯合發(fā)布了《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（下稱《辦法》）。《辦法》提出，今年在政府收費公路領域開展試點，發(fā)行收費公路專項債券，規(guī)范政府收費公路融資行為，促進政府收費公路事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，今后還將逐步擴大實施范圍。

實施專項債券可提高公路建設投融資效率

記者了解到，過去地方發(fā)展收費公路主要有兩種模式，一種是由社會投資者運用BOT等經營性模式建設，另一種是由縣級以上交通運輸部門采用“貸款修路、收費還貸”模式建設。

交通運輸部數據顯示，截至2016年底，國內收費公路里程17.11萬公里，其中政府還貸公路里程10.05萬公里，后者建設累計投資額為38172.8億元。在這3.8萬億元中，政府債務性資金投入為27205.1億元，而銀行貸款又在債務性資金中占據25580.1億元，這意味著大約67%的政府投資依賴銀行貸款。

此次《辦法》提出，地方政府為政府收費公路發(fā)展舉借債務將不再只依賴銀行貸款，而是采取發(fā)行收費公路專項債券的方式。

為何要將融資方式改為收費公路專項債券的方式呢？財政部和交通部兩部委有關負責人介紹，隨著《預算法》（2014年修訂）的實施和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的印發(fā)，地方原有各類交通融資平臺的政府融資功能被取消，發(fā)行地方政府債券成為地方政府實施債務融資新建公路的唯一渠道。

因此，政府收費公路“貸款修路、收費還貸”模式需要相應調整，改為政府發(fā)行專項債券方式籌措建設資金。

國家發(fā)改委綜合運輸所產業(yè)政策研究室副主任李玉濤在接受中國經濟時報記者采訪時表示，原來的融資方式沒有將投融資的制約作用體現出來。原來對政府建設公路的約束較少，雖然是經營性公路，都可以通過社會還貸或是政府還貸方式來完成。現在通過發(fā)行債券的方式，能夠建立起一種融資對投資的有效制約機制和促進作用。

“而且實施債券融資的方式，根本目的可以通過預算，即透明的約束機制來提高投融資的效率。”李玉濤認為。李玉濤向記者介紹，此專項債券融資方案在2014年就已經明確，2015年《預算法》實施后就已經在地方實施，繼6月發(fā)布土地專項債券后，此次《辦法》的發(fā)布使這項政策真正落實下來，用途更加清晰——專項債券只用于公路建設，以與一般債券和其它專項債券區(qū)別開來。

因此，李玉濤認為，從投融資的角度來看，債券集資的形式比以前的融資方式具有更積極的意義。

兩部門的負責人表示，發(fā)行收費公路專項債券，對推進政府收費公路持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義，主要體現在四方面，一是保障國家公路網規(guī)劃目標的如期實現。二是防控交通領域政府債務風險的需要。三是完善專項債券制度。四是深化財政與金融互動。

實施專項債券有利于加強財政預算約束力

收費公路專項債券作為政府債券，具有信用等級高、籌資數額大、融資期限長、融資成本低等優(yōu)勢，是收費公路發(fā)展的重要資金渠道。

按照《辦法》要求，收費公路專項債券資金專項用于政府收費公路項目建設，優(yōu)先用于國家高速公路項目建設，重點支持“一帶一路”、京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶三大戰(zhàn)略規(guī)劃的政府收費公路項目建設。但不得用于經營性收費公路，也不得用于非收費公路項目建設，不得用于經常性支出和公路養(yǎng)護支出，也不得用于償還存量債務。

那么，融資方式的變動和《辦法》的這些要求對我國公路建設有何影響？

李玉濤認為，我國很多地方政府實施基礎設施建設只是為了促進經濟增長，建設公路成為拉動當地GDP的工具，脫離了項目本身的目的，致使投融資無法平衡，后期出現很多“后遺癥”。《辦法》出臺后相當于有了財政預算的約束，地方政府今后對基礎設施建設的發(fā)展規(guī)劃要放在財政預算里，放在真正的建設需求上。

此外，《辦法》強調，發(fā)行收費公路專項債券的政府收費公路項目應當有穩(wěn)定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現項目收益和融資自求平衡。

值得注意的是，此次《辦法》還提出，收費公路專項債券期限應當與政府收費公路收費期限相適應，原則上單次發(fā)行不超過15年，具體由省級財政部門會同省級交通運輸部門根據項目建設、運營、回收周期和債券市場狀況等因素綜合確定。

李玉濤認為，《辦法》提出的這些限制使地方政府在實行債券融資的具體過程中還需要注意很多問題，主要有以下三個方面：一是以后的公路建設要放在地方政府的整體規(guī)劃中，統籌考慮投融資效率，制定好預期目標。二是公路建設要和當地的財政預算達成一致。三是要統籌好改革發(fā)展之間的關系，發(fā)展不能過度依賴對基礎設施的投資，要注重可持續(xù)發(fā)展，考慮好財政平衡。

備注：數據僅供參考，不作為投資依據。